Zéro artificialisation nette (zan) - nouvel éclairage sur la consommation foncière

Deux décisions récentes apportent des précisions importantes sur la manière d’appliquer les objectifs du zéro artificialisation nette (ZAN) dans les documents d’urbanisme (PLU, PLUi). Ces dispositions intéressent les communes et intercommunalités, mais aussi les porteurs de projet, puisque l’application du ZAN conduit à des limitations à la constructibilité des terrains. (voir loi ZAN et permis de construire)

La décision du Conseil d’État et celle du tribunal administratif de Strasbourg, toutes deux rendues le 24 juillet dernier, clarifient la définition des espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) et les méthodes pour calculer leur consommation dans le cadre de la planification territoriale.

Rappel du dispositif ZAN

Introduit par la loi Climat et Résilience en 2021, le ZAN vise à stopper la progression des sols artificialisés d’ici à 2050. Un objectif intermédiaire impose de réduire de moitié la consommation des ENAF entre 2021 et 2031 par rapport à la décennie précédente (2011-2021). Les collectivités doivent intégrer ces objectifs dans leurs documents de planification et d’urbanisme (SRADDET, SCOT, PLU/PLUi) entre 2024 et 2028. Elles doivent donc appréhender avec précision la notion d’ENAF et les moyens de mesurer leur consommation.

Sur ces sujets, quatre fascicules ont été édités par le ministère de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires, le 21 décembre 2023, afin de faciliter la mise en oeuvre du ZAN et de préciser la notion de consommation d’ENAF.

Zoom sur la décision du Conseil d’État du 24 juillet 2025 ¹

Sur la notion d’ENAF « consommé », le Conseil d’État a confirmé que :

• le guide ministériel précisant la méthode de calcul de la consommation d’ENAF s’impose aux autorités compétentes pour leur interprétation des dispositions qui y sont relatives ;
• un terrain ne cesse d’être un ENAF que lorsqu’il perd effectivement son usage naturel, agricole ou forestier au profit d’un espace urbain. Le seul fait qu’il soit géographiquement situé en zone urbaine ne suffit pas à lui faire perdre sa qualité d’ENAF ;
• la consommation d’ENAF doit être comptabilisée à partir du début effectif des travaux de construction et d’aménagement, et non pas à compter de la seule délivrance des autorisations administratives.